AUSWERTUNG VON PREPCOM3
  Jeanette Hofmann, zivilgesellschaftliche Vertreterin in der deutschen Regierungsdelegation
 
 
 

Bericht über die Teilnahme an der dritten Vorbereitungskonferenz

zum World Summit on the Information Society

in Genf vom 15. bis zum 26. September 2003

 

1. Zum Ablauf der PrepCom 3

 

Im Unterschied zum vorangegangenen "Intersessional meeting" in Paris, bei dem die Kooperation zwischen Regierungen und Zivilgesellschaft offenbar weitgehend entspannt verlaufen war, waren die Arbeitsbedingungen in Genf wieder deutlich förmlicher. Freien Zugang für die Zivilgesellschaft gab es zum Plenum, keinen offiziellen Zugang gab es demgegenüber zur eigentlichen Arbeitsebene, den working groups.

 

Nach den ersten anderthalben Tagen Eröffnungsreden und Plenarverhandlungen zum Deklarationstext waren insgesamt sechs Arbeitsgruppen (drafting groups) eingerichtet worden, die einzelne Themenblöcke (nicht aber den gesamten Text!) der Deklaration diskutieren und die bestehenden inhaltlichen Differenzen möglichst beilegen sollten. Die Bezeichnung als "drafting groups" war mit Bedacht gewählt worden, um Beobachtern den Zugang zu diesen Gruppen einräumen zu können. Solange in den Arbeitsgruppen lediglich entworfen, nicht aber verhandelt wird, so die Überlegung, dürfte einer Beteiligung der Zivilgesellschaft eigentlich nichts im Wege stehen. Gleichwohl bestand die Erwartung, dass die Arbeitsgruppen weitgehend beschlussreife Formulierungen vorlegen würden.

 

Als die ersten drei Arbeitsgruppen tagten, stellte sich heraus, dass einige Länder, darunter Brasilien und Chile, gegen die Zulassung von Beobachtern protestiert hatten und darauf insistierten, dass lediglich Regierungsmitglieder an den Arbeitsgruppen teilnehmen dürfen. Der schließlich ausgehandelte Kompromiss lehnte sich an die neue Regelung hinsichtlich der Plenarsitzungen an und sah vor, dass zivilgesellschaftliche Repräsentanten jeweils zu Beginn jeder Sitzung insgesamt fünf Minuten sprechen dürfen, dann jedoch den Raum zu verlassen haben. Diese Regelung schloss selbst ein Feed-Back seitens der Regierungsvertreter aus, weil die Beobachter ja schon nicht mehr im Raum waren. In der Arbeitsgruppe zu Internet Governance, an der ich teilgenommen habe, hat der italienische EU Repräsentant zweimal förmlich gegen diese Verfahrensweise protestiert und sich für eine Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Gruppen ausgesprochen.

 

Nicht alle Arbeitsgruppen haben sich jedoch an die Kompromissregelung gehalten. Einige akzeptierten stillschweigend die Anwesenheit von Beobachtern, andere versuchten sich selbst gegen die fünfminütigen Statements der Beobachter zu Sitzungsbeginn zu sperren. Einen maßgeblichen Einfluss übte jeweils der Chair der Arbeitsgruppe aus.

 

Die Arbeitsgruppen zum Deklarationstext tagten jeweils vor oder nach den Plenarsitzungen, die sich unterdessen mit dem Action Plan befassten. Obwohl die Anzahl parallel tagender Arbeitsgruppen auf drei beschränkt war, stellte die Vielzahl der Sitzungen eine große Belastung für kleinere Delegationen wie auch die zivilgesellschaftlichen Gruppen dar. Es war schier unmöglich, alle Arbeitsgruppen und die übrigen Sitzungen abzudecken. Dieses Problem verschärfte sich in der zweiten Woche noch als die Zahl der Arbeitsgruppen anstieg und sich die Sitzungstermine immer öfter überlappten.

 

Umso wichtiger war die Koordination innerhalb der nationalen, regionalen und thematischen Zusammenhänge. Die Zusammenarbeit zwischen Regierungen und Zivilgesellschaft stellte sich von Land zu Land sehr unterschiedlich dar. Einige Länder hatten ihre Delegation wie zuvor schon bei der PrepCom 2 für zivilgesellschaftliche Vertreterinnen geöffnet. Canada etwa hatte gleich mehrere zivilgesellschaftliche Vertreter dabei (und auch zumindest einen Teil der Reisekosten übernommen.) Sehr eng gestaltete sich die Zusammenarbeit auch bei den Dänen und den Schweizern. Die NGOs sind dort als Experten anerkannt und leisten praktische Formulierungshilfe. Finnland und die Niederlande hatten auch einen Civil Society Vertreter in der Delegation. Es ist anzunehmen, dass dieses Beispiel unter den - alten - EU Staaten nach und nach Schule machen wird. Offenbar gar keine Verständigung gab es dagegen zwischen den amerikanischen NGOs und der US Regierung.

 

Als ausgesprochen gut erwies sich die Kommunikation innerhalb der deutschen Gruppe. Von Beginn an gab es jeden Tag ein knapp einstündiges Treffen zwischen Regierungsdelegation und Zivilgesellschaft, bei dem Informationen und Einschätzungen ausgetauscht wurden. Auf dieses Treffen hatten wir uns gleich am ersten Tag verständigt, weil noch vor der PrepCom auf Regierungsebene beschlossen worden war, dass die zivilgesellschaftlichen Delegationsmitglieder an der morgendlichen EU Runde nicht teilnehmen dürfen. Da in der morgendlichen EU Runde faktisch die politische Verhandlungslinie für alle Themen festgelegt wurde, war unser Ausschluss bedeutsam und der Informationsaustausch mit den Regierungsleuten um so wichtiger.

 

Alle Beteiligten haben dieses Arrangement ernst genommen, und aufgrund des hohen Informationsgehalts stieg die Teilnehmerzahl bei unser täglichen Koordinationsrunde in der ersten Woche täglich an. Hier und da wurde die Kooperation der deutschen Gruppe als Modellfall für gute Kommunikation zwischen Regierung und Civil Society gehandelt. Wie kooperativ die Atmosphäre war, erwies sich in der zweiten Woche, als die Zahl der Arbeitsgruppen anstieg, die Regierungsdelegation jedoch nur noch aus zwei Regierungsvertretern bestand. In dieser Situation wies uns der Delegationsleiter Leibrandt auf den situativ selbstverständlichen, eigentlich aber höchst ungewöhnlichen Umstand hin, dass wir jetzt noch enger zusammenarbeiten müssen. Vergegenwärtigt man sich das anhaltende Gerangel um die Anzahl der zivilgesellschaftlichen Vertreterinnen in der Regierungsdelegation im Vorfeld der PrepCom, so wird erst deutlich, wie sehr sich die Zusammenarbeit in Genf von den Verhältnissen in Berlin unterschied. Hätte sich die Regierung nicht so stur gestellt und mehr Beobachter in die Delegation aufgenommen, wäre die Arbeits- und Beobachterkapazität in Genf sehr viel größer gewesen.

 

 

2. Arbeitsgruppe Internet Governance

 

Internet Governance ist die Arbeitsgruppe, die ich systematisch verfolgt habe (bei anderen Arbeitsgruppen habe ich lediglich sporadisch teilnehmen können).

 

Der Auftrag der Arbeitsgruppe war es, eine konsensuale Fassung für den Paragraphen 44 zu finden. Gegenstand dieses Abschnitts ist die internationale Verwaltung der Internetinfrastruktur, darunter ist Regulierung von Domainnamen und IP Nummern (Internetadressen) zu verstehen. Als Ergebnis des intersessional meetings in Paris lagen in Genf nun c.a. vier Versionen dieses Paragraphen vor. Die erste Version ist in Paris entwickelt worden. Eine zweite Version geht auf eine frühere Fassung der Deklaration vom März diesen Jahres zurück und wird von Saudi Arabien unterstützt. Eine dritte Version hat die EU vorgelegt, und eine vierte stammt von Australien.

 

Die ersten Sitzungen der Arbeitsgruppe boten gute Gelegenheit, sich mit den taktischen Manövern auf der Arbeitsebene vertraut zu machen. Die erste Sitzung endete in einem organisatorischen Fiasko. Francis Wangusi, der kenianische Chair war nicht verfügbar und seine Vertreterin, ein Mitglied der ägyptischen Delegation, war nicht in der Lage, die Sitzung zu strukturieren. Die zweite Sitzung verlief nicht viel besser. Beanstandet wurde, dass die Stellungnahmen, die die Regierungsdelegationen an den ersten beiden Tagen im Plenum vorgetragen hatten, noch immer nicht in schriftlicher Form vorliegen und daher keinen Eingang in die Arbeitsgruppe finden können. Um das Rad nicht noch einmal neu erfinden zu müssen, wurde für eine Verschiebung der Sitzung plädiert.

 

Wie ich später erfuhr, ist es jedoch gar nicht üblich, die Statements, die im Plenum mündlich vorgetragen und zumeist auch schriftlich eingereicht werden, allen Teilnehmern zukommen zu lassen. Das Plenum gibt allen Regierungen die Gelegenheit, Stellung zu beziehen. Die Arbeitsebene in den drafting groups gewinnt ihre Handlungsspielräume gerade aus dem Umstand, dass sie sich nicht auf diese Stellungnahmen beziehen muss, sondern unabhängig von diesen "common ground" ventiliert. Während die anderen Arbeitsgruppen bereits konkrete Formulierungsvorschläge vorlegten, die zurück an die jeweiligen Regierungsdelegationen gemeldet werden konnten, passierte bei Internet Governance zunächst gar nichts, es wurde auf Zeit gespielt.

 

Erst in der dritten Sitzung ging es inhaltlich zur Sache. Zunächst gelang es ohne größere Schwierigkeiten, den Artikel 44 in drei Artikel zu zerlegen (nach der neuen Zählung: 40 - 42). Der zentrale Konflikt in Bezug auf die Internetverwaltung konnte auf diese Weise isoliert und in einem eigenen Artikel 42 untergebracht werden. Artikel 42 befasst sich mit internationalen politischen Fragen in der Regulierung der Netzinfrastruktur: 

 

42. [Internet issues of an international nature related to public policies should be coordinated Alternatives:
a) between governments and other interested parties.
b through/by appropriate intergovernmental organizations under the UN framework.
c) as appropriate on an intergovernmental basis.
d) through/by appropriate international organizations.
e) through appropriate and mutually agreed international organizations.]

 

Nahezu alle Entwicklungsländer bestehen auf Option b, während die USA ausschließlich Option a akzeptieren. Hinter den USA gruppieren sich die EU, Canada, Mexiko, Senegal und Malaysia, die aber zur Not auch mit Option d leben könnten. Die lautstarken Befürworter einer "intergovernmental" Lösung (Option b) sind unter anderem Brasilien, Südafrika, Indien und China. 

Die in der dritten Sitzung der Arbeitsgruppe aufgelisteten Optionen sind seither unveränderter Bestandteil aller nachfolgenden Deklarationsentwürfe. In keiner Sitzung konnte ein nennenswerter Fortschritt erzielt werden, im Gegenteil die Front zwischen den polarisierenden politischen Lagern haben sich eher verhärtet.

 

Der Süden argumentiert, dass sich das Internet zu einer bedeutenden, die Souveränität der Staaten berührende Infrastruktur entwickelt hat und deshalb einer intergovernmentalen Verwaltung, vorzugsweise unter dem Dach der International Telecommunication Union (ITU) bedarf. Die USA halten dagegen an dem bestehenden Modell fest - wohl weniger aus Überzeugung als aus einem Mangel an politisch akzeptablen Alternativen. Derzeit werden die Namen und Nummern des Internet von der Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN, beaufsichtigt. ICANN ist ein privates gemeinnütziges, unter kalifornischem Recht gegründetes Unternehmen, das der Kontrolle der US Regierung unterliegt.

 

Bemerkenswert an der Auseinandersetzung in der Arbeitsgruppe zu Internet Governance schien mir zunächst, dass diese Debatte bei ICANN selbst gar nicht stattfindet, ja der zugrunde liegende Interessenkonflikt nicht einmal wirklich bekannt ist. Man ist deshalb zunächst versucht, das Insistieren des Südens auf einer staatlichen Aufsicht über das Internet als ein Scheinmanöver misszuverstehen. Ironischerweise hatte die US Regierung in den Tagen, in denen die Arbeitsgruppe tagte, eine dreijährige Verlängerung des Memorandum of Understanding mit ICANN öffentlich bekannt gegeben. Der Umstand, dass die US Regierung auch im Bereich Internet Governance unilaterale Strategien verfolgt, warf die Frage nach der Relevanz der Auseinandersetzungen in der Arbeitsgruppe auf: Worüber streitet man in Genf eigentlich, wenn die Amerikaner ohnehin machen was sie wollen?

 

Zu berücksichtigen ist es jedoch, dass bei UN Tagungen eine ganz andere Interessenkonstellation vertreten ist bei ICANN. Zwar verfügt ICANN über ein Government Advisory Committee, bis vor kurzem zumindest beschränkte sich die Beteiligung jedoch auf 30 bis 40 Staaten, von denen viele nur gelegentlich mal vorbeischauen. Die Teilnahme an ICANN meetings ist für viele Staaten des Südens zu teuer (und im Verhältnis dazu zu unwichtig), um dort mit den eigenen Interessen in koordinierter Form vorstellig zu werden. Bei einer UN Tagung mit Reisestipendien für Entwicklungsländer ergeben sich daher völlig andere Interessenkonstellationen und Mehrheitsverhältnisse als man sie von ICANN meetings kennt.

 

Hinter dem politischen Grundsatzkonflikt, ob das Internet von einer privaten oder einer intergovernmentalen Organisation verwaltet werden sollte, verbergen sich auch handfeste wirtschaftliche Interessen. (Ein, wie ich finde, sehr guter Hintergrundartikel, der die Interessenlage des Südens widerspiegelt, findet sich hier: http://www.sabcnews.com/sci_tech/computers/0,2172,66330,00.html).

 

Der Widerstand des Südens gegen einer privatwirtschaftlich-amerikanische Verwaltung der Netzinfrastruktur wird mit der zunehmenden Bedeutung des Internet wachsen, ist meine Prognose. Wie in dem oben verlinkten Artikel angesprochen, geht es dabei unter anderem um die Internettelefonie. Staatlich kontrollierte Sprachtelefonie stellt in vielen Entwicklungsländern noch eine beträchtliche Einnahmequelle dar. Die Internettelefonie läuft auf ein Schlachten dieser Milchkuh hinaus. Wenn sich das Telefonieren über das Internet durchsetzt, wird sich das Geschäftsmodell der großen Telefongesellschaften grundlegend ändern müssen, weil Gewinn weniger mit Diensten als mit Zugang zur Netzinfrastruktur zu erzielen ist.

 

Der Süden unterstellt zurecht, dass das Geschäft mit der Netzinfrastruktur unter den großen Anbietern im Norden aufgeteilt wird. Gegen die Unterlaufung des eigenen Telefonmonopols wehrt man sich begreiflicherweise. Daher bestehen die Entwicklungsländer auf einer intergovernmentalen Verwaltung des Internet. Nur vermittels einer starken UN Organisation, so der Gedanke, lassen sich politisch und wirtschaftlich unerwünschte Innovationen im Internet verhindern.

 

Es gibt viele gute Gründe, ICANN abzulehnen. Dazu zählen die unilaterale Kontrolle der US Regierung und die intransparente, undemokratische Struktur ICANNs. Es ist jedoch zu bezweifeln, dass eine UN Organisation eine gute Alternative wäre. Die von den Entwicklungsländern geforderten intergovernmentalen Regulierungsstrukturen lassen vielmehr eine Ausweitung politischer Missbrauchsmöglichkeiten befürchten. Dies betrifft vor allem den Aufgabenkatalog im Rahmen von Internet Governance. Allgemeiner Konsens zum Zeitpunkt der Gründung von ICANN war, dass sich die Koordinierung von Namen und Nummern auf ein Minimum des technisch Erforderlichen beschränken sollte. "Mission creep" gehört zu den institutionellen Pathologien, die im Umfeld von ICANN besonders sensibel registriert und entsprechend kritisiert werden. Demgegenüber muss damit gerechnet werden, dass das Regulierungsmandat einer Regierungsorganisation innerhalb weniger Jahre ausgedehnt werden würde. Ein denkbarer Einstieg in die zumindest in der westlichen Welt bislang allgemein geächtete Inhaltskontrolle wäre die Bekämpfung von Pornographie, Spam und Terrorismus. Zudem ist davon auszugehen, dass nicht-demokratische Länder, die Innovationen im Dienstebereich des Internet ebenso ablehnend gegenüber stehen wie der Idee des freien Informationsflusses, unter dem Dach einer UN Organisation stärkere Einflussmöglichkeiten haben als innerhalb ICANNs.

 

Der Konflikt um Internet Governance gehört neben der Sicherheits- und der Finanzierungsfrage zu den hoch umstrittenen Aspekten, für die sich auch nach dem Ende der PrepCom 3 noch keine Kompromissformel abzeichnet. Brasilien hat offenbar verlautbaren lassen, dass vor dem eigentlichen Gipfel nicht mit Zugeständnissen zu rechnen ist. Aufmerksamkeit auf höchster politischer Ebene sei für bestimmte Problemstellungen nur zu erreichen, wenn sie bis zum Gipfel offen bleiben.

 

3. Mitgliedschaft in der Regierungsdelegation

 

Abschließend noch ein paar Anmerkungen zur praktischen Bedeutung zivilgesellschaftlicher Repräsentation in der Regierungsdelegation.

 

Das BMWA hatte uns frühzeitig mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass wir als Delegationsmitglieder weisungsgebunden sind und uns nur im Einklang mit den Positionen der Bundesregierung äußern dürfen. Nicht ganz klar war mir allerdings vorher, welch gute Europäer die Deutschen sind. Im Prinzip streben die EU Staaten an, mit einer Stimme zu sprechen. Weil die Italiener derzeit die Ratspräsidentschaft stellen, sind es auch die Italiener, die die europäische Position vertreten. Jede Meinungsäußerung setzt also einen Konsultationsprozess zumindest mit den Italienern, möglicherweise aber auch mit allen anderen EU Staaten voraus. Für die zivilgesellschaftlichen Delegationsmitglieder bedeutet dies faktisch ein zweistufiges Konsultationsverfahren: erste Rücksprache mit dem Delegationsleiter, der dann im günstigen Fall die Angelegenheit in der EU Koordinationsrunde zur Sprache bringt. Wie sich sofort erschließt, ist die Delegationsmitgliedschaft also kein gutes Instrument, um zivilgesellschaftliche Interessen in den offiziellen Formulierungsprozess einzubringen. Im Gegenteil, es handelt sich eher um einen Maulkorb!

 

Als wirklich nützlich erwies sich der Delegationsplatz für den Zutritt zu den Arbeitsgruppen. Wir wüssten so viel weniger über die Konfliktlinien und mögliche Verbündete in den einzelnen Themenfeldern, hätten wir nicht eine Reihe von Delegationsmitgliedern in den Arbeitsgruppen gehabt. Zeitweilig war ich die einzige, die die Internet Governance Gruppe beobachtete und "nach draußen" berichtete. Die Delegationsmitgliedschaft erleichterte auch den Kontakt zu den Delegierten anderer Länder, mit denen sonst eher schwer ins Gespräch zu kommen war. (In der zweiten Woche hetzten wirklich immer alle von Termin zu Termin.)

 

Die Delegationsmitgliedschaft hat uns den Zugang zu einem Arbeitstreffen mit dem deutschen Botschafter in Genf eröffnet. Im Rahmen dieses Gesprächs ergab sich die Möglichkeit, die zivilgesellschaftliche Perspektive auf die Gipfelthemen wie auch den Verhandlungsprozess und dessen Blockaden nachdrücklich vorzutragen. Das Gespräch mit dem Botschafter wäre deutlich anders verlaufen, hätten nur die Vertreter des BMWA und AA daran teilgenommen.

 

Ein weiterer Vorteil der Delegationsmitgliedschaft bestand in einem besseren Durchgriff auf die EU. Auf unsere Bitte hin und obwohl er dem wenig Erfolgschancen einräumte, hat sich Leibrandt in der EU Koordinationsrunde dafür stark gemacht, dass wir dort unseren Unmut über die inhaltliche Entwicklung von Deklaration und Aktionsplan vortragen konnten. Eingeräumt wurden uns dann fünf Minuten am folgenden Morgen zwischen 7.55 und 8.00 Uhr. Das Ergebnis dieses Fünf-Minuten-Termins war eine einstündige Sitzung am folgenden Morgen, zu der alle zivilgesellschaftlichen Gruppen der EU Länder eingeladen waren.

 

Diese Sitzung zwischen europäischer Zivilgesellschaft und EU Delegationen war gewissermaßen eine Premiere, auf die bereits eine ganze Weile hingearbeitet worden war. Während uns die Regierungsvertreter sehr professionell fanden, hat die Sitzung unter den zivilgesellschaftlichen Gruppen ein sehr gemischtes Echo hervorgerufen. Kritiker aus den eigenen Reihen haben darauf verwiesen, dass unser Fokus auf den Gipfel sehr eurozentristisch ist und wir die Entwicklungsperspektive weitgehend vernachlässigen.

 

Auf der Habenseite können wir allerdings verbuchen, dass wir im Gegensatz zum Italienischen Chair ausgezeichnet vorbereitet waren. Weil wir sehr viel zu sagen hatten, der Chair aber nicht, haben wir faktisch die gesamte Sitzung strukturiert und auch inhaltlich bestritten. (Wir hatten am Abend vorher Themen abgesprochen und "slots" zugeteilt, um Chaos auf unserer Seite zu vermeiden.) Von meinem Platz aus konnte ich sehen, dass viele der anwesenden Delegationsmitglieder sehr genau zuhörten und Notizen machten.

 

Die Kritik, die ich im Nachhinein vorbringen würde, wäre eher, dass wir fast zu professionell waren und so sehr die Dimension des Expertentums in den Vordergrund gestellt haben, dass die andere Ebene zivilgesellschaftlicher Intervention, nämlich die der "affected citizens" nicht mehr ausreichend zum Tragen kam. Wir wollten Anerkennung von der EU, und dieses Ziel haben wir sehr überzeugend erreicht. Jetzt geht es darum, dieses zarte Pflänzchen zu pflegen. Immerhin vertritt die EU (zusammen mit der Schweiz und gelegentlich Canada) in den meisten Themenfeldern unter allen Regierungsdelegationen die liberalsten Positionen. Wir können von einer engeren Kooperation daher nur profitieren.

 

Ein weiterer Effekt unserer Delegationsmitgliedschaft besteht schließlich in einer besseren Kommunikation zwischen Regierung und zivilgesellschaftlichen Gruppen. Verglichen mit der klimatischen Eiszeit bei ICANN, wo ja zumindest teilweise die gleichen Personen beteiligt sind, scheinen die regelmäßigen Koordinationstreffen und der enge Austausch in Paris und Genf zu einer besseren Arbeitsatmosphäre beizutragen. Nicht zu vergessen ist auch der keineswegs triviale Aspekt, dass die Regierungsvertreter durch den regelmäßigen Kontakt mit uns vertrauter mit unseren politischen Positionen werden.

 


 
 
 
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